La Externalización de las Funciones de Control e Inspección en Materia de Protección del Medio Ambiente

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Tanto la toma de decisiones en el ámbito de la protección del medio ambiente como su posterior implementación, reclaman una intervención mayor de la sociedad y de la diversidad de actores que la conforman para garantizar tanto la legitimidad comola eficacia de las políticas en este ámbito. Particularmente, cobra interés el estudio de las funciones de inspección y control ejercidas por particulares con la finalidad de garantizar la mayor eficacia en el cumplimiento por parte de los actores económicos de los límites que a su actividad impone el Derecho ambiental. Los autores han intentado, dentro de la evolución general que se opera en las relaciones entre el poder público y sujetos privados en el marco del Derecho ambiental, analizar las tendencias en relación con la externalización de las funciones públicas de control e inspección que se dan en este sector, prestando atención a las entidades colaboradoras de la Administración, que suponen una nueva forma de organización de la actividad administrativa. Estas entidades ofrecen a la Administración la posibilidad de disponer de capacidad de reacción ante las innovaciones tecnológicas que se van produciendo y, con ello, constituyen una garantía de la eficacia de la actuación de los poderes públicos, supliendo las lagunas e incapacidades que estos tienen, dado el actual desarrollo científico-técnico. No puede decirse que se haya encontrado la fórmula adecuada y definitiva para encajar estas entidades colaboradoras en el marco jurídico vigente, de modo que este trabajo intenta ofrecer tanto un panorama general de la evolución en el ordenamiento jurídico español, como las claves para interpretar la función y el fundamento de las entidades colaboradoras de la Administración en el marco del Derecho público. ÍNDICE PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 CAPÍTULO I EL FUNDAMENTO DE LA EXTERNALIZACIÓN DE LAS FUNCIONES PÚBLICAS DE CONTROL E INSPECCIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE . 17 1. Introducción: el Derecho ambiental como instrumento de canalización social del desarrollo económico y tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2. La superación del monopolio de la Administración en la definición y gestión del modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.1. Las alternativas de los poderes públicos a la regulación de la actividad de los particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.2. Las alternativas a la intervención administrativa clásica: panorámica general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3. El principio de cooperación en el Derecho ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3.1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3.2. La cooperación entre la Administración y los particulares en la implementación de la política ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.3. La cooperación entre los particulares y la Administración, el Estado de Derecho y el principio democrático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3.4. Consideración particular de las facultades normativas y de control fuera del sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.5. Las entidades colaboradoras de la Administración en funciones de inspección y control en el sistema constitucional . . . . . . . . . . . . . . 37 CAPÍTULO II LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS ENTIDADES COLABORADORAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL . . 41 1. Las entidades colaboradoras de la Administración en la normativa estatal. Evolución histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2. Las entidades colaboradoras de la Administración en la normativa autonómica de protección del medio ambiente. Panorama histórico . . . . 45 2.1. Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.2. Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.3. Comunidad Valenciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.4. Región de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 CAPÍTULO III LA EXTERNALIZACIÓN DE LAS FUNCIONES DE CONTROL E INSPECCIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA NORMATIVA ESTATAL. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES COLABORADORAS . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1. Las entidades colaboradoras en materia de calidad y seguridad industrial . . 53 1.1. La interrelación entre la calidad y la seguridad industrial . . . . . . . . . 54 1.2. El estudio de las entidades colaboradoras en el ámbito de la seguridad industrial. La relación entre la seguridad industrial y la protección del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 1.3. La justificación de la existencia de entidades colaboradoras en el ámbito de la seguridad y calidad industrial . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.4. El protagonismo de los organismos de control en los mecanismos establecidos para asegurar el cumplimiento del régimen sustantivo aplicable en materia de seguridad industrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 1.5. La colaboración en el ámbito de la seguridad industrial . . . . . . . . . . . 58 A. Las entidades de acreditación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 a) Definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 b) La designación por la Administración competente . . . . . . . . . . 59 c) Las condiciones y los requisitos de organización y funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 d) Las obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 e) La infraestructura acreditable para la seguridad . . . . . . . . . . . . 63 f) La monopolización no jurídica, sino de hecho de la actividad de acreditación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 B. Los organismos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 a) La naturaleza y finalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 b) Los requisitos y condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 c) Las obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 C. Análisis de la relación existente entre los diferentes sujetos que ejercen la función de control en el ámbito de la seguridad industrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 a) La relación entre la entidad acreditadora y la Administración . 67 b) La relación entre las entidades acreditadoras y los organismos de control. En especial, la acreditación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 c) La relación entre los organismos de control y la Administración. La figura de la autorización . . . . . . . . . . . . 69 1.6. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 2. Las entidades colaboradoras en materia de contaminación atmosférica . . 73 2.1. La colaboración externa en el marco de la legislación sobre protección de la atmósfera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 2.2. La colaboración externa en el marco de la normativa reguladora del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero . . 77 A. Las obligaciones de información sobre las emisiones establecidas por la Ley 1/2005, de 9 de marzo, reguladora del régimen Índice 8 del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 B. Los requisitos y las directrices del sistema de seguimiento . . . . . . 80 C. La verificación del informe anual de emisiones de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 a) La competencia para la verificación de los informes anuales . . 81 b) Los organismos de acreditación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 c) Los criterios para la acreditación de los verificadores . . . . . . . . 84 D. La valoración del informe verificado por el órgano autonómico competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 E. La naturaleza de la actividad de verificación y del informe verificado de emisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 F. Algunas cuestiones abiertas en relación con el régimen de verificación de emisiones de gases de efecto invernadero . . . . 89 3. Las entidades colaboradoras en materia de control de vertidos de aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3.1. El concepto de entidad colaboradora de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.2. Los requisitos para la obtención del título de entidad colaboradora de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 A. La acreditación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 B. Los requisitos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 C. Las garantías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.3. La competencia y el procedimiento para la obtención del título de entidad colaboradora de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . 92 3.4. El Registro Especial de Entidades Colaboradoras de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.5. El ámbito de actuación de las entidades colaboradoras de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 A. La actividad de certificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 B. La actividad de apoyo a la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . 94 3.6. Los derechos y los deberes de las entidades colaboradoras de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.7. El control de las entidades colaboradoras de la Administración hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4. Las entidades colaboradoras en materia de residuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 CAPÍTULO IV LA EXTERNALIZACIÓN DE LAS FUNCIONES DE CONTROL E INSPECCIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA NORMATIVA AUTONÓMICA. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES COLABORADORAS . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 1. El modelo andaluz: el Decreto 12/1999, de 26 de enero, que regula las entidades colaboradoras en materia de protección del medio ambiente 102 1.1. El concepto de entidad colaboradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 1.2. Los requisitos de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 A. Los requisitos administrativos. En especial, la acreditación . . . . . . 103 B. La autorización y la inscripción en el Registro Administrativo Especial de Entidades Colaboradoras y en el Registro de Establecimientos Industriales de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Índice 9 1.3. El Registro Administrativo Especial de Entidades Colaboradoras . . . . 106 1.4. Los campos de actuación y las funciones de las entidades colaboradoras en materia de protección ambiental . . . . . . . . . . . . . . . 107 1.5. Las obligaciones de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1.6. El control de las entidades colaboradoras en materia de protección del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 1.7. Las reclamaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2. El modelo catalán: una clara apuesta por la externalización . . . . . . . . . . . . 114 2.1. Las entidades colaboradoras en el marco de la prevención y el control integrados de la contaminación: el Decreto 170/1999, de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento provisional regulador de las entidades ambientales de control . . . . . . . . . . . . . . . 115 A. La caracterización de las entidades colaboradoras de la Administración en la normativa objeto de estudio . . . . . . . . 115 B. El papel de las entidades colaboradoras de la Administración en la implantación del principio de prevención y control integrados en el ámbito medioambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 a) El protagonismo de las entidades colaboradoras de la Administración en el sistema de control . . . . . . . . . . . . . . 118 a.1. Los controles previos a la puesta en marcha . . . . . . . . . . . 119 a.2. Los controles periódicos durante el funcionamiento . . . . . 120 b) Las revisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 b.1. La revisión periódica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 b.2. La revisión anticipada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 C. La relación de las entidades colaboradoras con la Administración en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 a) Análisis de la función de control que las entidades colaboradoras de la Administración llevan a cabo. Diferenciación entre control e inspección . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 b) Los mecanismos de la Administración para mantener la dimensión pública del control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 D. La responsabilidad por daños al medio ambiente y las entidades ambientales de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 E. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2.2. La colaboración externa en el marco de la normativa reguladora del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero: el Decreto 397/2006, de 17 de octubre, de aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y de regulación del sistema de acreditación de verificadores de informes de emisión de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 A. El órgano autonómico competente en materia de acreditación de verificadores de informes de emisión de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 B. Los verificadores de informes de emisión de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 C. La validación de los informes anuales verificados de emisiones de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Índice 10 D. El sistema de reclamación frente a las actuaciones de los verificadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 2.3. Las entidades colaboradoras en otros subsectores ambientales . . . . . 138 2.4. Los intentos de regulación de las entidades colaboradoras de la Administración en materia de protección del medio ambiente en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 A. El proyecto de ley reguladora del sistema de acreditación de las entidades colaboradoras de la Administración en materia de medio ambiente, presentado el 22 de enero de 2003 . . . . . . . 148 B. El anteproyecto de ley reguladora del sistema de acreditación de las entidades colaboradoras de la Administración de la Generalitat de 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3. El modelo murciano: el Decreto 27/1998, de 14 de mayo, sobre entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3.1. La definición de entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental de la Región de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.2. Los requisitos y el procedimiento para la inscripción en el Registro de Entidades Colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 A. Los requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 B. El procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3.3. La delimitación de las funciones atribuidas a las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3.4. Los campos de actuación de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . 155 3.5. Las incompatibilidades de las entidades colaboradoras y de su personal 156 3.6. Las obligaciones de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 3.7. Los mecanismos de control de la Administración sobre las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3.8. La responsabilidad de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . 158 3.9. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4. El modelo valenciano: el Decreto 229/2004, de 15 de octubre, por el que se establecen las funciones de las entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental y se crea y regula su registro . . . . . . . . . . . . 160 4.1. El concepto de entidad colaboradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 4.2. Los requisitos de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 A. Los requisitos administrativos. En especial, la acreditación o autorización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 B. La inscripción en el Registro de Entidades Colaboradoras en materia de calidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 C. Las garantías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4.3. La competencia y el procedimiento para la inscripción en el Registro de Entidades Colaboradoras en materia de calidad ambiental . . . . . . 164 4.4. El Registro de Entidades Colaboradoras en materia de calidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 4.5. Las funciones de las entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 4.6. Los derechos y las obligaciones de las entidades colaboradoras inscritas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4.7. El control de las entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Índice 11 CAPÍTULO V LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA POR EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE CONTROL E INSPECCIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE POR ENTIDADES COLABORADORAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 1. La fijación de los requisitos y las garantías que deben cumplir las entidades colaboradoras como elemento fundamental . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2. El alcance de la actuación de las entidades colaboradoras: ¿asistencia a la Administración o sustitución de la Administración? . . . . . . . . . . . . . . . 177 3. La determinación del instrumento a utilizar para la cesión de las funciones públicas de control y/o inspección en materia de protección del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 4. El régimen jurídico de las actuaciones de control e inspección efectuadas por entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 5. La actividad exterior de las entidades colaboradoras y su relación con el particular. La posición de los particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 6. El control y la vigilancia de las entidades colaboradoras por la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 7. El régimen de responsabilidad de las entidades colaboradoras y de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 8. La vinculación de la Administración a la actuación de las entidades colaboradoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

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