La inmigración en España y la nueva Ley de Extranjería

La inmigración es España es un fenómeno reciente -se inicia al final de los años ochenta- y reducido, porque el número de los inmigrantes no llega siquiera al 1% de la población, mientras en Bélgica, Alemania y Francia se mueve entre el 8% y el 10% de su población. Pero así todo, existen nucleos relativamente importantes de trabajadores extranjeros asentados, desde hace años, en algunas provincias (Madrid, Barcelona, Gerona, Murcia, Almería, etc.) que al concentrarse en ciertas ciudades, e incluso barrios, producen una impresión de ser muchos más numerosos y, en cualquier caso, requieren la atención de las instituciones públicas, como todas las personas, y un poco más, por ser trabajadores (y sus familias) en condiciones sociales más difíciles que la mayoría.

La Ley Orgánica de extranjería de 1985 (LOE), aprobada en vísperas de la entrada de España en la Unión Europea, se orientaba casi exclusivamente al control policial de la inmigración, seguramente para garantizar a los países europeos que España no sería un "coladero", ignoraba los problemas sociales (reagrupación familiar, educación, sanidad...) de los inmigrantes y, sobre todo, establecía un sistema de permisos de trabajo y residencia que casi impedían la llegada legal de nuevos inmigrantes e incluso forzaba el paso a la situación irregular (por la brevedad de los permisos, la burocracia de sus renovaciones, etc) a buena parte de los inmigrantes que habían tenido en algún momento todos los papeles en regla. Los efectos de la LOE tuvieron que ser remediados en varias ocasiones (regularización extraordinaria de 1991, contingentes anuales desde 1993, reagrupación familiar en 1994), y finalmente la LOE fue corregida en puntos decisivos por el Reglamento de 1996, aunque un reglamento nunca podría modificar una ley. Finalmente, por caminos insospechados y una azarosa tramitación, se ha llegado a la aprobación, en enero del 2000, de una Ley Orgánica que la sustituye totalmente.


La nueva "Ley Orgánica 4/2000, de los derechos y libertades de los extranjeros y su integración social" supone avances importantes en el reconocimiento de los derechos, un incremento de la seguridad jurídica, un progreso en las prestaciones sociales, y algunos cambios en la regulación de los permisos de residencia y trabajo, y como consecuencia de todo ello, abre las posibilidades de integración social de los inmigrantes, tal como se proponen en su título. Su principal debilidad estriba en el anuncio continuado del gobierno de intentar su reforma.

La ley deroga expresamente la anterior ley orgánica de extranjería, y las demás disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a su contenido, de forma que gran parte del Reglamento de 1996, y otras disposiciones inferiores, continúan vigentes y deben continuar aplicándose. Como ha sido habitual cada vez que se ha aprobado una ley o un nuevo reglamento general, se prevé una regularización extraordinaria para todos los extranjeros que se encontraran en España antes del 1 de junio de 1999 y acrediten haber solicitado en alguna ocasión permiso de residencia o trabajo.

Todo el Título primero de la ley se dedica a los derechos y libertades, incluyendo la reagrupación familiar, que recibe así el tratamiento adecuado ya que constituye un derecho fundamental, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, además de ser una vía importante de nueva inmigración y un aspecto esencial para la permanencia y la integración de los inmigrantes. Los derechos de los residentes son semejantes a los propios de los ciudadanos (libertad circulación, reunión, asociación, etc.), salvo en el punto clave del derecho de sufragio y de acceso a la función pública. También se reconocen algunos derechos a los inmigrantes que se encuentran en situación irregular, entre los que destacan las prestaciones sanitarias y la educación, que debe proporcionarse, por mandato de Tratados internacionales a todos los niños al margen de la situación legal de sus padres. La configuración de los derechos en esta Ley tiene además la virtud de atender a las situaciones concretas de la inmigración, que resultan importantes para los afectados, como la atención a la documentación, la asistencia jurídica gratuita, el silencio positivo para las renovaciones de los permisos de trabajo y residencia, la posibilidad de ser contratado como personal laboral por las administraciones públicas y la posible participación de ONG en apoyo de los inmigrantes en los procedimientos administrativos y judiciales que les afecten. La ley contiene además dos principios generales, el principio de igualdad (art. 3) y la cláusula antidiscriminatoria (art. 21), que pueden alcanzar efectos amplios contra las actitudes xenófobas, aunque sólo la realidad nos mostrará su verdadera efectividad.

La entrada en España y los permisos de trabajo y residencia mantienen, en general, los requisitos de la normativa anterior, pero se introducen algunos elementos adicionales que cambian su sentido ; algunos ya estaban en el Reglamento de 1996 y son reforzados, otros son menos. Destacan los permisos permanentes de trabajo y residencia tras 5 años de vivir en España, la reagrupación familiar y el contingente, la regularización personal y la excepción del permiso de trabajo a los nacidos aquí. El supuesto más polémico de la nueva ley, que podría denominarse "regularización por arraigo" permite que una persona en situación irregular obtenga un permiso de trabajo y residencia por un año si acredita que lleva dos años de estancia continuada, se halla empadronado y cuenta con medios de vida, que normalmente significará tener una oferta de trabajo. Este supuesto pretende disminuir las bolsas de irregulares, hasta ahora generadas por la misma legislación, y realizarlo en cualquier momento, y no como hasta ahora, cuando se convocaban los contingentes anuales.

En definitiva, el esquema fundamental de la nueva ley sigue girando en torno a la posesión de un permiso de trabajo, a partir del cual se obtiene la residencia, pero ahora se admiten situaciones diferentes, de conexión indirecta con el trabajo (reagrupación familiar), y la novedad consiste en el tratamiento realista de los problemas de los inmigrantes en España.

La nueva regulación de las infracciones y sanciones supone la clave para evitar la arbitrariedad de los funcionarios y la inseguridad de las personas. Hasta el Reglamento de 1996 casi todas las sanciones acababan en expulsión, sin que existiera la elemental distinción entre leves, graves y muy graves; pero incluso después se mantenían unas causas de expulsión tan ambiguas que dejaban en manos de la administración la continuidad de los inmigrantes o su expulsión, especialmente si recordamos que la posible garantía judicial no era, ni es, eficaz. Ahora la filosofía legal cambia drásticamente y las multas sustituyen en la mayoría de los casos a la expulsión y, además, las infracciones muy graves incluyen supuestos que corresponden más a los traficantes de inmigrantes que a éstos. Al mismo tiempo, al dejar de ser sanción de expulsión el trabajar sin permiso se posibilita la denuncia de los empresarios explotadores.

La expulsión puede imponerse en caso de infracción muy grave o graves de letras d), e) y g) del art. 49. Entre éstas la que puede ser decisivas en la práctica son la entrada por lugares diferentes de las fronteras o contraviniendo una prohibición de entrar (que a menudo serán objeto de devolución, ahora llamado retorno) y la participación en actividades ilegales, que presenta una delimitación tan etérea, que dificilmente puede considerarse constitucional, porque actividad ilegal puede ser actuaciones totalmente diversas, la mayoría de las cuales no pueden provocar la expulsión de un extanjero. Algunos otros rasgos de la expulsión se mantienen, como las dictadas por el Juez tras una sentencia condenatoria o con su autorización a petición de la administración en caso de delitos castigados con penas inferiores a 6 años. También se mantiene que la expulsión acarreará la prohibición de entrada, entre 3 y 10 años. Igualmente subsisten los Centros de internamiento para asegurar la aplicación de la expulsión. Pero los cambios mencionados dominan la regulación, por la disminución de los supuestos de expulsión e incluso por la desaparición del anterior procedimiento urgente, que dificultaba cualquier tipo de defensa ante la decisión administrativa.

La ley contiene una última parte dedicada a lograr una administración más eficaz y la coordinación entre las distitnos administraciones compententes. En la primera dirección se inscribe la generalización de la Oficina única provincial "de inmigración"; en el segundo, la creación del Consejo Superior de Política de Inmigración, donde estan representadas las CCAA y los municipios y el reforzamiento del Foro para la Inmigración.

En conjunto la Ley es un paso adelante en la admisión y regulación de la inmigración y en la consideración de los problemas sociales que se encuentran. Ahora corresponde al Gobierno aprobar el reglamento y las políticas públicas que concretan sus orientaciones. También destacan las funciones que se atribuyen a las CCAA y a los Ayuntamientos. Por Eliseo Aja Fernandéz


Bibliografia